Konsep Reforma Agraria dan Land Reform

Ragam pendapat muncul berkenaan dengan istilah reforma agraria dan land reform. Ada pendapat yang mengatakan bahwa makna reforma agraria (agrarian reform) dengan land reform mirip atau serupa sehingga kadang dipakai secara bergantian dalam wacana lisan atau tulisan. Ada juga pendapat yang mengatakan bahwa land reform merupakan bagian dari reforma agraria. Namun, ada pula pendapat yang mengatakan bahwa makna kedua istilah tersebut berbeda. Untuk memperjelas pemahaman mengenai kedua istilah tersebut, berikut disajikan pembahasannya.

Pengertian Reforma Agraria

Dalam benak pembaca mungkin terlintas pertanyaan terkait pemakaian istilah reforma agraria: bukankah istilah itu istilah asing? Lalu mengapa istilah reforma agraria yang dipakai bukan pembaruan agraria yang merupakan istilah bahasa Indonesianya? 

Istilah reforma agraria sendiri diadopsi pertama kali oleh Gunawan Wiradi pada tahun 1980-an yang kemudian menjadi popular dan dipakai oleh para akademisi, dengan dua alasan pertama, istilah tersebut digunakan oleh organisasi petani internasional yang cukup besar, yang bernama La Via Campessina; dan kedua, untuk mengatasi kerancuaan penggunaan istilah antara land reform dan agrarian reform yang selalu menjadi perdebatan hingga dekade 1970-an.

Sementara itu, istilah pembaruan agraria baru diperkenalkan pada tahun 2001 yang mana dipakai sebagai judul TAP MPR/IX/2001. Itu artinya, istilah reforma agraria lebih dulu popular dalam wacana ilmiah dibandingkan dengan istilah pembaruan agraria. Dengan demikian, penulis lebih memilih menggunakan istilah reforma agraria. Terlepas dari persoalan pemakaian istilah, selanjutnya kita melihat makna di balik istilah tersebut. 

Secara etimologis, istilah ‘agraria’ berasal dari kata bahasa Latin ager, artinya: a) lapangan; b) pedusunan; c) wilayah; tanah negara. Sepintas terlihat bahwa cakupan istilah agraria bukanlah sekadar ‘tanah’ atau ‘pertanian’ saja. Pedusunan, ‘bukit’, dan ‘wilayah’, jelas menunjukkan arti yang lebih luas karena di dalamnya tercakup segala sesuatu yang terwadahi olehnya. Di ‘pedusunan’ misalnya, terdapat berbagai macam tumbuhan air, sungai, tambang, perumahan, dan masyarakat manusia. 

Sementara itu, istilah reforma merupakan istilah Spanyol, yang maknanya sama dengan istilah Inggris, reform. Istilah reform berarti pembaruan, atau pembentukan kembali. Merujuk pada etimologinya, reforma agraria (Spanyol), agrarian reform (Inggris), atau pembaruan agraria (Indonesia) memiliki arti suatu upaya perubahan atau perombakan sosial yang dilakukan secara sadar, guna mentransformasikan struktur agraria ke arah sistem agraria yang lebih sehat dan merata bagi pengembangan pertanian dan kesejahteraan masyarakat desa. 

Terlepas dari definisi tersebut, berikut sejumlah pendapat pakar yang dapat memperkaya wawasan kita akan makna refroma agraria. Krishna Ghimire, mendefinisikan reforma agraria sebagai perubahan besar dalam struktur agraria, yang membawa peningkatan akses petani miskin pada lahan, serta kepastian penguasaan (tenure) bagi mereka yang menggarap lahan. Termasuk juga akses pada input pertanian, pasar serta jasa-jasa dan kebutuhan pendampingan lainnya.

Reforma agraria merupakan suatu perubahan dalam struktur agraria dengan tujuan peningkatan akses kaum tani miskin akan penguasaan tanah. Reforma agraria dilakukan dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan kaum tani miskin. 

Senada dengan rumusan tersebut, Frithjof Kuhnen menandai reforma agraria sebagai tindakan untuk mengatasi hambatan pembangunan yang timbul karena adanya kecacatan dalam struktur agraria yang berlaku. Konsep ini telah menjadi populer menggantikan konsep sebelumnya land reform. Konsep ini merupakan buah dari kesadaran akan perlunya pembangunan ekonomi dan perencanaan yang membutuhkan studi tentang struktur agraria secara keseluruhan yang berkaitan dengan pembangunan. 

Reforma agraria mencakup reformasi kepemilikan tanah yang diikuti dengan reformasi operasional dan manajemen tanah. Dalam proses pembangunan, reformasi operasi dan manajemen tanah menjadi unsur penting karena sering menjadi determinan keberhasilan reformasi kepemilikan tanah. 

Dengan demikian, reforma agraria harus bermakna penataan ulang struktur penguasaan tanah yang mencakup redistribusi tanah dan pembatasan konsentrasi penguasaan tanah. Bahkan dapat pula di dalamnya terkandung aksi-aksi untuk menata ulang sistem bagi hasil dalam kegiatan pertanian.

Aktivitas redistribusi tanah tersebut selanjutnya harus disertai dengan sejumlah program yang tidak bisa tidak harus disediakan secara programatik pula, yakni penyediaan segala kemudahan bagi petani penerima tanah untuk memulai mengembangkan potensi produktivitasnya di atas tanah yang mereka terima. Peran negara (dalam hal ini pemerintah) tidak hanya menyiapkan sarana untuk kemudahan berproduksi dan kemudian memasarkan hasil-hasil produksi kelompok-kelompok petani penerima tanah tersebut. Negara juga harus memberikan perlindungan ketika petani penerima tanah masih harus memperkuat unit-unit ekonomi produksinya. 

Reforma agraria juga menyangkut jaminan kepemilikan bagi buruh tani, penyewa tenaga kerja, penghuni peternakan dan petani penyewa, yang memungkinkan para pekerja dan penyewa memiliki prospek yang lebih baik untuk menerima pinjaman sektor swasta, layanan infrastruktur dan dukungan 

pemerintah melalui perusahaan-perusahaan pedesaan sebagai pelengkap untuk pertanian dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam keputusan pemerintah di daerah pedesaan. 

Reforma agraria dapat mencakup langkah-langkah kredit untuk petani, pelatihan dan penyuluhan, serta konsolidasi tanah. Reforma agraria pada prinsipnya adalah land reform dalam pengertian redistribusi kepemilikan dan penguasaan tanah. Namun, land reform tidak akan berhasil jika tidak didukung oleh program-program penunjang seperti pengairan, perkreditan, penyuluhan, pendidikan, pemasaran, dan 

sebagainya. 

Mengutip pendapat Tuma, land reform” dalam pengertian luas akhirnya dapat disamakan dengan agrarian reform (reforma agraria), yakni suatu upaya untuk mengubah struktur agraria demi terciptanya redistribusi pemilikan dan penguasaan tanah dan akses ke sumber-sumber ekonomi.

Dengan demikian, sebagai kesimpulannya penulis sependapat dengan Peter Doner bahwa reforma agraria merupakan suatu upaya sistematik, terencana, dan dilakukan secara relatif cepat, dalam jangka waktu tertentu dan terbatas, untuk menciptakan kesejahteraan dan keadilan sosial serta menjadi pembuka jalan bagi pembentukan masyarakat baru yang demokratis dan berkeadilan. 

Reforma agraria dapat dijalankan dimulai dengan langkah menata ulang penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam lainnya. Selanjutnya, sejumlah program pendukung lain dijalankan untuk meningkatkan produktivitas petani khususnya dan perekonomian rakyat pada umumnya. Artinya, jika dijalankan dengan benar dan baik, reforma agraria akan menjadi landasan bagi pembangunan nasional yang kokoh.

Pengertian Land Reform

Dirunut dari asal katanya land reform merupakan sebuah frase yang berasal dari kata Inggris, land, yang artinya tanah, dan reform, yang artinya, membentuk kembali. Land reform secara etimologis pun dapat dimaknai sebagai perombakan struktur kepemilikan atau penguasaan tanah. 

Disamping definisi etimologis tersebut, Encyclopaedia Britannica mendefinisikan land reform sebagai sebuah program aksi khusus yang terintegrasi untuk mengadakan kontrol dan penggunaan tanah yang lebih efektif demi kepentingan masyarakat secara keseluruhan. 

Land reform menurut Lipton mencakup dua hal: pertama, pengambilalihan tanah yang sifatnya wajib dari pemilik tanah besar oleh negara dengan kompensasi dan kedua, pengelolaan tanah tersebut sedemikian rupa sehingga menyebarkan manfaat yang lebih luas dari sekadar hubungan manusia dengan tanah dibandingkan sebelum pengambilalihan. 

Land reform dapat diartikan sebagai sarana untuk membawa perubahan dalam struktur agraria terhadap ekuitas dan peningkatan produktivitas. Struktur ini mencakup hubungan manusia-tanah (kontrol atas tanah), hubungan antara manusia dengan manusia atas tanah (yaitu antara penyewa dan tuan tanah), dan pengembangan lahan. 

Michael Adams mendefinisikan land reform sebagai redistribusi dan/atau konfirmasi dari hak atas tanah untuk kepentingan orang miskin. Terkait land reform, ada tiga jenis intervensi negara: pertama, secara hukum menerapkan kontrol dan larangan, misalnya, nasionalisasi, kolektivisasi, restitusi, redistribusi, plafon pada kepemilikan tanah, tanah pajak, dan sebagainya. 

Kedua, mengembangkan insentif yang dibantu pasar, misalnya privatisasi pertanian negara, hibah negara untuk memperoleh tanah, dan skema kredit. Ketiga, pembaruan kepemilikan tanah, yakni perubahan yang direncanakan dalam syarat dan kondisi di tanah yang dipegang, digunakan dan ditransaksikan, misalnya melalui konversi hak-hak informal dengan hak formal, menciptakan mekanisme untuk mengelola 

hak atas tanah umum, mengakui hak masyarakat adat, dan sebagainya.

Land reform dalam arti sempit mengacu pada langkah-langkah untuk membagi-bagikan tanah untuk mendukung petani dan petani kecil sehingga menciptakan kesetaraan atau keadilan sosial. Hal ini penting sebagai implikasi perkembangan dan kontribusi mungkin untuk meningkatkan produktivitas pertanian dan lapangan kerja. Land reform diperlukan untuk mendukung perbaikan kelembagaan termasuk penyediaan kredit yang lebih baik, fasilitas pemasaran dan penyuluhan dan layanan konsultasi. 

Selain definisi di atas, land reform juga berarti perombakan dan restrukturisasi aturan-aturan dan prosedur dalam upaya untuk membuat sistem  kepemilikanlahan konsisten dengan persyaratan keseluruhan pembangunan ekonomi. Land reform merupakan sebuah upaya yang secara sengaja bertujuan untuk merombak dan mengubah sistem agraria yang ada dengan maksud untuk meningkatkan distribusi pendapatan pertanian dan dengan demikian mendorong pembangunan pedesaan. 

Land reform memungkinkan terjadinya pemberian hak-hak kepemilikan yang dijaminkan kepada petani atau individu-individu pada masyarakat. Land reform sering dianggap menyediakan basis kestabilan untuk pengembangan masa depan ekonomi suatu negara, tidak berarti bahwa reformasi akan menjamin pembangunan. Hal ini karena kepemilikan tanah hanya salah satu komponen dari sistem agraria dan dimensi keamanan. 

Peluang masa depan pertanian dipengaruhi oleh tenaga kerja, modal dan juga produk pasar. Oleh karena itu, land reform harus disertai dengan perubahan struktur pra-reformasi untuk mendukung layanan yang mencakup: kredit pertanian, pemasaran, penelitian dan penyuluhan, infrastruktur dan peluang investasi. 

Teori neoklasik melihat land reform sebagai bagian integral dari strategi dan kebijakan pembangunan ekonomi. Pembangunan ekonomi yang sering diidentifikasi dengan pertumbuhan ekonomi diukur dengan tingkat tahunan rata-rata kenaikan output riil per kapita atau ekonomi. 

Pembangunan pertanian memiliki peran penting dalam pembangunan ekonomi. Pada tahap awal industrialisasi, pertanian merupakan kegiatan utama sebagian besar penduduk. Secara keseluruhan, pembangunan nasional harus meliputi dan bahkan harus dimulai dengan pembangunan pertanian. Pertanian tidak boleh dilihat dalam dimensi pekerjaannya saja, lebih dari itu, penduduk pedesaan membentuk sebagian besar pasar barang industri 

sekaligus konsumen. 

Sistem kepemilikan tanah dari sektor pertanian memainkan bagian penting bagi proses pembangunan. Kepemilikan tanah pedesaan atau bentuk keamanan yang lain dari kepemilikan tanah yang memastikan petani terhadap beberapa kontrol atas keuntungan dari pekerjaannya merupakan sarana nyata dan praktis dari partisipasi dalam kehidupan politik dan ekonomi negara. 

Hal tersebut merupakan kerangka hukum dan kontrak atau adat dimana orang di pertanian mendapatkan akses ke peluang produktif pada tanah. Dengan demikian, land reform berarti mengubah dan menata ulang aturan-aturan kepemilikan dan prosedurnya dalam rangka membuat sistem kepemilikan tanah konsisten untuk kebutuhan pembangunan ekonomi.

Cakupan Reforma Agraria dan Land Reform

Menghindari kesamaan persepsi mengenai reforma agraria dan land reform, Ben Cousins coba menjabarkan perbedaan antara keduanya, sebagai berikut: land reform berkaitan dengan hak atas tanah dengan cirinya masing-masing, kekuatan dan distribusi, sementara fokus reforma agraria tidak hanya pada hal-hal tersebut tapi juga pada isu-isu yang lebih mencakup: karakter kelas dari hubungan antara produksi dan distribusi di bidang pertanian dan perusahaan yang terkait, dan bagaimana semua hal itu terhubung ke struktur kelas yang lebih luas. Dengan kata lain, reforma agraria berkaitan dengan kekuatan ekonomi dan politik dan hubungan antara keduanya.

Itu artinya, reforma agraria memiliki cakupan yang lebih luas dari land reform. Reforma agraria harus mencakup: instrumen kebijakan agraria yang karakter kualitatif dan seharusnya mengacu pada perubahan yang lebih kecil, seperti subsidi, tarif pajak, dan sebagainya; perubahan struktural untuk mengubah struktur pertanian, seperti program kredit, investasi di bidang infrastruktur, penyuluhan, dan sebagainya; dan reformasi kelembagaan yang mengubah dasar ekonomi pedesaan dan masyarakat, seperti redistribusi tanah, perubahan penyewaan, kolektivisasi, dan sebagainya. Dengan demikian, pada hakikatnya, konsep reforma agraria merupakan konsep land reform yang dilengkapi dengan konsep access reform dan konsep legal/regulation reform. 

Konsep land reform dalam hal ini adalah penataan kembali struktur penguasaan kepemilikan tanah yang lebih adil. Konsep access reform berkaitan dengan penataan penggunaan atau pemanfaatan tanah yang lebih produktif disertai penataan dukungan sarana dan prasarana yang memungkinkan petani memeroleh akses ke sumber ekonomi di wilayah pedesaan. Akses tersebut antara lain akses sarana dan prasarana pertanian, pengairan, jalan, usaha tani, pemasaran produksi, koperasi usaha tani, dan perbankan (kredit usaha rakyat). Sementara konsep policy/regulation reform berkenaan dengan pengaturan kebijakan dan hukum yang berpihak pada rakyat banyak. 

Mencermati konsepsi tersebut, tampak jelas bahwa reforma agraria selain merupakan bagian dari program pembangunan ekonomi, juga bermakna sebagai suatu program politik untuk merubah struktur penguasaan dan penggunaan sumber-

sumber agraria. Redistribusi tanah dan sumber-sumber agraria lainnya yang telah dikuasai dalam skala besar atau melebihi batas maksimum yang ditentukan dan pengembalian tanah-tanah dan sumber-sumber agraria lainnya yang diambil dari penguasaan rakyat sebelumnya menjadi satu program penting dalam rangka merombak struktur penguasaan tanah atau sumber-sumber agraria tersebut. 

Reforma agraria sangat penting bagi perekonomian negara manapun mengingat lebih dari separuh penduduk dunia bekerja di sektor pertanian. Pertanian merupakan sumber utama mata pencaharian terutama bagi negara-negara berkembang. Reformasi penting dalam rangka melindungi hak-hak petani. Reforma agraria lebih mengacu pada inisiatif atau prakarsa pemerintah berkenaan dengan redistribusi lahan pertanian terhadap seluruh pengalihan sistem agraria nasional yang sering mencakup langkah-langkah land reform.

Program reforma agraria harus disertai dengan langkah-langkah seperti pengurangan kemiskinan dan promosi kebijakan persamaan (ekuitas) demi mendukung penerima manfaat agar reformasi ini  berhasil secara signifikan dan  berkelanjutan. Selain sebagai sarana produksi, tanah juga merupakan sarana untuk mendapatkan kekayaan, prestise, dan kekuasaan. Artinya, redistribusi tanah yang lebih adil mendorong peningkatan aset ekonomi sekaligus peningkatan partisipasi dalam kekuasaan politik dan partisipasi sosial kaum miskin. 

Transformasi pertanian tidak hanya terbatas pada modifikasi teknis kepemilikan  pertanian, tetapi  juga termasuk efek paralel dalam berbagai proses sosial lainnya yang relatif otonom. Proses ini terdiri dari pernyataan diri dari kaum tani, intervensi modernisasi dari negara, migrasi pedesaan, model organisasi dan representasi kepentingan berbagai kelompok sosial, dan sebagainya. 

Reforma agraria merupakan unsur utama dari keadilan sosial dan proses yang memungkinkan perluasan kapasitas pekerja pedesaan yang tidak memiliki tanah dan orang-orang miskin pedesaan pada umumnya. Dalam hal ini, reformasi ini adalah komponen utama dari konsepsi pembangunan sebagai proses yang berarti utama dan hasil utama adalah perluasan kebebasan.